Projet de fusion des polices territoriales : conséquences sur les compétences et pouvoirs des gardes champêtres en matière d’environnement
Madame Hélène TRIPETTE
Parc d’activités innovantes, AXONE
La Croix Bayard
69930 Saint-Clément-les-Places
Tél. 06 88 13 98 68
helene.tripette@jurisnatura.fr
Projet de fusion des polices territoriales : conséquences sur les compétences et pouvoirs des gardes champêtres en matière d’environnement
Hélène TRIPETTE, Docteur en droit de l’environnement
Septembre 2014
L’exercice des missions de police de l’environnement est un sujet d’actualité. La réforme des polices de l’environnement, entrée en vigueur le 1er juillet 2013, créant la catégorie des « Inspecteurs de l’environnement », a opéré une harmonisation par le haut des compétences et pouvoirs des fonctionnaires d’État tels les agents de l’Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage (ONCFS) ou de l’Office National de l’Eau et des Milieux aquatiques (ONEMA)[1]. Cependant elle s’est abstenue de créer une police territoriale de l’environnement et n’a pas non plus harmonisé les pouvoirs des polices territoriales en la matière.
La réforme a considérablement accru les pouvoirs des gardes champêtres, qui disposent désormais des mêmes prérogatives que les inspecteurs de l’environnement. En revanche, elle a limité l’action des policiers municipaux, « agents de police judiciaire adjoints », en précisant que leurs missions sont exercées selon les modalités fixées par le code de procédure pénale[2] (article 21, 2°CPP).
Les gardes champêtres appartiennent à une autre catégorie, celle des « fonctionnaires et agents chargés de certaines fonctions de police judiciaire » (articles 15, 22 à 25 et 27 CPP) sauf lorsqu’ils agissent pour l’exercice des attributions fixées au dernier alinéa de l’article L. 521-1 du code de la sécurité intérieure[3]. Il en résulte que ce sont les lois spéciales du code de l’environnement qui fixent leurs compétences et pouvoirs.
Dans un souci de pérennité, l’harmonisation des compétences des polices municipales en manière de police de l’environnement semble néanmoins indispensable du fait du recrutement insuffisant de gardes champêtres.
En 2008, une proposition de loi portant organisation et modernisation de la police territoriale, proposait la fusion des cadres d’emplois des polices municipales pour créer une police territoriale unique[4]. Telle est également la conclusion du rapport du Préfet Jean AMBROGGIANI en 2009[5].
Le rapport des sénateurs François PILLET et René VANDIERENDONCK, enregistré à la présidence du Sénat le 26 septembre 2012, reprend ces propositions[6].
Une proposition de loi visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement a été déposée au Sénat le 26 avril 2013 par MM. François PILLET et René VANDIERENDONCK. Cette proposition de loi a pour objet de créer un service de police territoriale issu de la fusion des cadres d’emplois des agents de police municipale et des gardes champêtres. Les agents de police municipale et les gardes champêtres devraient disposer des mêmes compétences.
Cette réforme préconisée par ces rapports et la récente proposition de loi est intéressante en tant qu’elle pourrait permettre la création d’une police territoriale polyvalente. L’uniformisation des compétences permettrait une habilitation plus large des agents en matière d’infractions au code de l’environnement et la définition d’un nouveau cadre d’emplois serait l’opportunité de confier à cette police territoriale une mission en matière de police de l’environnement et de la nature. Mais cette fusion ne doit pas être l’occasion de réduire les compétences spécifiques adaptées à la ruralité et à la préservation de l’environnement de l’actuel garde champêtre.
Cette crainte se confirme depuis l’adoption avec modifications en première lecture de la proposition de loi visant à créer des polices territoriales par le Sénat le 16 juin 2014.
En effet, les gardes champêtres devraient désormais appartenir par principe à la catégorie des agents de police judiciaires adjoints sous l’appellation d’« agents de police territoriale » (article 21, 2°CPP). Ils resteront compétents pour le code de l’environnement, mais ils ne disposeront plus des pouvoirs indispensables à son application.
L’objet de cette note d’expert est de démontrer l’intérêt du maintien voire du développement d’une police de l’environnement de proximité telle que peuvent l’assurer les gardes champêtres (1) et d’analyser plus précisément les conséquences de la réforme sur les compétences et pouvoirs des gardes champêtres en matière d’environnement (2).
1. Nécessité d’une police de l’environnement de proximité
Le législateur n’a pas encore voulu créer une police territoriale de l’environnement et le manque d’agents sur le terrain est une critique ancienne mais de plus en plus actuelle. Les actions des services de police de l’environnement de l’État se limitent désormais à des opérations de police « actives » et ciblées, complémentaires aux opérations de surveillance régulières qui appartiennent aux services en fonction sur les territoires[7]. Les collectivités doivent donc de plus en plus souvent compter sur leur personnel pour assurer ces missions.
Le statut de la fonction publique territoriale le plus adapté aux fonctions de surveillance des espaces naturels ou péri-urbains reste celui de garde champêtre en tant qu’il dispose de compétences très larges en matière d’environnement. Même si d’autres agents territoriaux peuvent intervenir en matière d’environnement, leurs compétences et pouvoirs sont trop limités pour assurer une police de l’environnement sur le territoire des collectivités.
1.1 Les gardes champêtres
S’’ils n’ont plus la qualité d’OPJ (qualité qu’ils ont perdue en 1958 lors de la disparition du Code d’instruction criminelle au profit du Code de procédure pénale) les gardes champêtres possèdent néanmoins aujourd’hui une compétence générale en matière de police des campagnes ainsi que des prérogatives spécifiques adaptées au milieu rural.
L’’article 22 du code de procédure pénale leur donne la mission de rechercher et de constater par procès-verbal les délits et les contraventions portant atteinte aux propriétés rurales et forestières. De plus, ils sont chargés de constater les contraventions aux règlements et aux arrêtés de police municipale en application de l’article L. 521-1 du code de la sécurité intérieure.
Leurs pouvoirs de police sont plus importants que ceux des agents de la police municipale. Notamment, ils disposent d’un véritable pouvoir d’enquête (article 23 du code de procédure pénale). En effet, les gardes champêtres possèdent le droit de suivre les choses enlevées frauduleusement dans les lieux où elles ont été transportées et de les mettre sous séquestre. Ils disposent même de la faculté de pénétrer dans les locaux d’habitation en présence d’un officier de police judiciaire. Ils possèdent également des compétences spécifiques qui leur sont accordées par des lois spéciales.
En ce qui concerne le code de l’environnement, ils sont notamment habilités en matière de chasse, de pêche, de réserves naturelles, de protection de la faune et de la flore, de circulation des véhicules à moteur dans les espaces naturels et de police de l’eau. Ils sont également compétents au titre du code forestier. Ces compétences et pouvoirs seront développés en seconde partie de notre note.
1.2 Les policiers municipaux
Les communes préfèrent souvent recruter des policiers municipaux y compris en milieu rural. Ces derniers sont compétents pour constater certaines infractions au code de l’environnement : police de la pêche, police des déchets, protection de la faune et de la flore, circulation des véhicules à moteur dans les espaces naturels et publicité. De plus, ils sont désormais compétents pour le code forestier[8]. Certaines communes ont créé avec succès des brigades environnement au sein de services de police municipale. Ce choix paraît particulièrement s’imposer dans les espaces naturels péri-urbains très fréquentés face à des problématiques déchets et d’atteintes à la tranquillité publique. Il n’est pas impossible de confier aux agents de police municipale des missions en matière de police de l’environnement mais cette stratégie n’est pas souvent choisie, car ces agents, généralement affectés à d’autres missions, manquent de polyvalence, de formation et possèdent encore rarement la « culture police de la nature ». Surtout, il convient de rappeler que leurs pouvoirs de police s’exercent dans les limites et selon les modalités fixées par le code de procédure pénale, soit dans les conditions prévues à l’article 21-2 de ce code, ce qui limite fortement leur capacité d’action face à une infraction d’atteinte à l’environnement[9].
1.3 Les ASVP
De plus en plus de communes recrutent des agents de surveillance de la voie publique (ASVP). Ces agents ne relèvent pas d’un cadre d’emplois de la fonction publique territoriale. Ils sont essentiellement compétents en matière d’arrêt et de stationnement des véhicules. Ils sont également habilités à constater les contraventions aux règlements sanitaires relatifs à la propreté des voies et des espaces publics (article L1312-1 du code de la santé publique). Cette compétence est intéressante mais reste insuffisante pour les communes qui souhaitent mobiliser une équipe pour lutter contre les dépôts de déchets sauvages, par exemple.
Cela explique que certaines communes commissionnent en outre ces agents comme gardes particuliers (voir infra, n° 1.4), de manière à obtenir une habilitation complémentaire pour les infractions de dépôts de déchets prévues par le code pénal et le code de la voirie routière. Le fait de confier aux ASVP d’autres missions que le relevé des infractions de stationnement a pu être qualifié de « dérive »[10]. C’est pourquoi, il ne nous semble pas que le développement des compétences des ASVP en matière d’environnement soit une piste à retenir.
1.4 Les agents territoriaux spécialement assermentés pour les polices de la nature et de l’environnement
Fréquemment les collectivités assurent la gestion, l’entretien et la surveillance d’espaces naturels compris dans leur domaine public ou privé. Il peut s’agir de réserves naturelles, de terrains relevant du conservatoire du littoral, de sites inscrits ou classés, d’espaces protégés par un arrêté préfectoral de protection des biotopes ou de territoires communaux ne bénéficiant d’aucun statut de protection. Pour confier des pouvoirs de police aux agents territoriaux affectés à la surveillance de ces territoires, différents types de commissionnements[11] sont possibles : agents de réserve naturelle, garde du littoral ou garde particulier. Ils ne peuvent agir que dans le cadre des lois qu’ils sont chargés d’appliquer et qui sont contenues par le code de l’environnement (pour les agents des réserves naturelles et les gardes du littoral) et le code de procédure pénale (pour les gardes particuliers). Elles fixent leur compétence matérielle (infractions qu’ils sont habilités à constater), leur compétence territoriale et leurs pouvoirs.
La compétence matérielle et les pouvoirs des agents des réserves naturelles et des gardes du littoral[12] ont été élargis par la réforme des polices de l’environnement. Ils disposent ainsi des mêmes pouvoirs que les gardes champêtres en la matière. En revanche, leur compétence territoriale est limitée au périmètre de ces espaces spécialement protégés. Ils ne peuvent donc assurer des missions de police sur l’ensemble des territoires communaux.
La loi permettait au ministre chargé de l’environnement de commissionner des fonctionnaires et agents « à cet effet » pour rechercher et constater les infractions relatives à la faune et à la flore et à la circulation des véhicules à moteur[13] sans exiger leur affectation dans un espace naturel protégé[14]. Cette possibilité a été supprimée par la réforme de 2013. La disparition de ce commissionnement « faune et flore » a des conséquences fâcheuses pour les collectivités qui assurent à la fois la gestion d’espaces protégés (réserves naturelles ou terrains du conservatoire du littoral) et d’autres espaces.
Une dernière possibilité pour les collectivités est de faire commissionner et agréer ses agents comme gardes particuliers. Cette faculté est ouverte à tous propriétaires (personnes privées ou publiques, collectivités…).
Un décret du 30 août 2006 a précisé les modalités d’obtention de l’agrément et les conditions d’exercice de la mission de garde particulier. Il a été complété par un arrêté du 30 août 2006 qui concerne la formation. Depuis cette réforme, tout garde particulier doit avoir suivi le module 1 de la formation obligatoire prévue par l’arrêté du 30 août 2006 (notions juridiques de base et droits et devoirs du garde particulier).
Le module 1 permet au garde de constater les infractions au code pénal qui portent atteinte aux propriétés surveillées (dépôts de déchets, vols, destructions ou dégradations diverses). Concernant la compétence territoriale, le garde particulier ne peut intervenir que sur les propriétés du « commettant », c’est à dire la personne publique qui le commissionne. Il n’a pas d’autre pouvoir que celui de constater les infractions.
Ce champ d’habilitation limité ne recouvre pas la délinquance contre laquelle les collectivités doivent de plus en plus lutter : atteintes à la faune, à la flore, aux milieux et circulation des véhicules terrestres à moteur. De plus, les gardes particuliers ne sont pas compétents pour constater les infractions aux arrêtés de police.
Pour étendre ses compétences, le garde peut suivre des modules complémentaires et solliciter son commissionnement et son agrément pour la police de la chasse (module 2), la police de la pêche (module 3) et la police du domaine public routier qui lui permet de constater les infractions de voirie sur la voie publique (module 5).
La compétence au titre du code forestier (module 4) serait la plus adaptée aux problématiques des espaces ruraux (exemple : circulation et allumage de feux) mais l’application de cette police est limitée aux terrains des « particuliers ».
En conséquence, les collectivités, de plus en plus nombreuses, qui souhaitent mettre en place sur leur territoire une police territoriale de l’environnement polyvalente compétente pour l’ensemble des infractions aux polices de protection de la nature avec une compétence territoriale étendue ne trouvent pas de réponse satisfaisante à leurs besoins.
Par l’ordonnance du 11 janvier 2012, le gouvernement est parvenu à simplifier et harmoniser les dispositions de procédure pénale concernant les fonctionnaires et agents publics de l’État chargés de missions de police de l’environnement. En revanche, il n’a pas résolu les difficultés liées à l’absence de police territoriale de l’environnement. La police reste un pouvoir régalien et l’administration reste très prudente lorsqu’il s’agit de confier des pouvoirs de police judiciaire à des agents qui n’appartiennent pas à des corps d’État. Pourtant, les services de l’État voient leurs effectifs en baisse et sont débordés par d’autres missions, qu’il s’agisse des services de gendarmerie, de l’Office National des Forêts, qui délaisse ses missions de police depuis quelques années, de l’Office National de la chasse et de la Faune Sauvage ou de l’Office National de l’Eau et des Milieux Aquatiques.
De plus, les inspecteurs de l’environnement reconnaissent indispensable le rôle de veille et d’alerte assuré par les garderies territoriales sur le terrain et des synergies sont souvent développées au niveau local notamment sous la forme d’opérations inter-services[15].
2. Conséquences du projet de fusion des polices territoriales sur les compétences et pouvoirs des gardes champêtres en matière d’environnement
2.1. Compétence matérielle des gardes champêtres (code de l’environnement)
Tableau n° 1 : Compétence matérielle des gardes champêtres et des policiers municipaux depuis le 1er juillet 2013 (réforme des polices de l’environnement).
| Police spéciale | Compétence des gardes champêtres | Compétence des policiers municipaux |
| Eau (art. L. 216-3 C. env.) | Oui | Non |
| Réserves naturelles (art. L. 332-20 C. env.) | Oui | Non |
| Parcs nationaux (art. L. 331-20 C. env.) | Oui | Non |
| Réglementation des terrains relevant du conservatoire du littoral (art. L. 322-10-1 C. env.) | Oui | Oui |
| Circulation motorisée dans les espaces naturels (art. L. 362-5 C. env.) | Oui | Oui |
| Protection du patrimoine naturel (art. L. 415-1 C. env.) | Oui | Oui |
| Chasse (art. L. 428-20 C. env.) | Oui | Non |
| Pêche en douce (art. L. 437-1 C. env.) | Oui | Oui |
| Déchets (art. L. 541-44 C. env.) | Non | Oui |
| Publicités, enseignes et préenseignes (art. L. 581-40 C. env.) | Oui | Oui |
Tableau n° 2 : Compétence matérielle des agents de police territoriale (proposition de loi adoptée en première lecture par le Sénat)
| Police spéciale | Compétence |
| Eau ( art. L. 216-3 C. env.) | Oui : « 6° Les agents de police territoriale » |
| Réserves naturelles (art. L. 332-20 C. env.) | Oui : « 4° Les agents de police territoriale » |
| Parcs nationaux (art. L. 331-20 C. env.) | Oui : « les agents habilités à constater les infractions en matière forestière, de chasse et de pêche ont qualité pour constater les infractions spécialement définies pour la protection des parcs nationaux » |
| Réglementation des terrains relevant du conservatoire du littoral (art. L. 322-10-1 C. env.) | Oui : « les agents visés à l’article L. 332-20 du présent code » (y compris pour constater les contraventions de grande voirie) |
| Circulation motorisée dans les espaces naturels (art. L. 362-5 C. env.) | Oui : « 4° Les agents de police judiciaires adjoints mentionnés à l’article 21 du code de procédure pénale, qui exercent ces missions dans les limites et selon les modalités fixées par le code de procédure pénale » |
| Protection du patrimoine naturel (art. L. 415-1 V C. env.) | Oui : « 5° Les agents de police judiciaires adjoints mentionnés à l’article 21 du code de procédure pénale, qui exercent ces missions dans les limites et selon les modalités fixées par le code de procédure pénale » |
| Chasse (art. L. 428-20 C. env.) | Oui : « 4° Les agents de police territoriale » |
| Pêche en douce (art. L. 437-1 C. env.) | Oui : « 5° Les agents de police judiciaire adjoints mentionnés à l’article 21 du code de procédure pénale, qui exercent ces missions dans les limites et selon les modalités fixées par le code de procédure pénale » |
| Déchets ( art. L. 541-44 C. env.) | Oui : « 5° Les agents de police judiciaire adjoints mentionnés à l’article 21 du code de procédure pénale, qui exercent ces missions dans les limites et selon les modalités fixées par le code de procédure pénale » |
| Publicités, enseignes et préenseignes (art. L. 581-40 C. env.) | Oui : « 1° Les agents de police judiciaire mentionnés aux articles 20 et 21 du code de procédure pénale » |
La proposition de loi visant à créer des polices territoriales harmonise les compétences des gardes champêtres et des policiers municipaux. L’extension de compétence profite à la fois aux gardes champêtres (police des déchets) et aux policiers municipaux (police de la chasse, de l’eau, des parcs nationaux et réserves naturelles).
La compétence matérielle des agents de police territoriale est donc proche de celle des inspecteurs de l’environnement en matière de police de la nature. Toutefois, on peut regretter l’absence de la compétence pour les sites classés et inscrits (art. L. 341-20).
Cependant, il est surprenant que les textes d’habilitation visent tantôt les « agents de police territoriale » et tantôt les « agents de police judiciaire adjoints mentionnés à l’article 21 du code de procédure pénale, qui exercent ces missions dans les limites et selon les modalités fixées par le code de procédure pénale ».
On peut s’interroger sur la portée juridique de cette distinction.
Une interprétation logique conduirait à penser que dans certaines matières les agents de police territoriale exercent leurs missions dans les limites et selon les modalités fixées par le code de procédure pénale (protection du patrimoine naturel, pêche en eau douce, déchets, circulation) et que dans les autres matières les règles de procédure du code de l’environnement trouveraient à s’appliquer.
Cette interprétation est évidement erronée. En effet, et par exemple, on ne voit pas pourquoi la police territoriale aurait d’avantage de pouvoirs en matière de réglementation des réserves naturelles qu’en matière de protection de la faune et de la flore, police qui nécessite des prérogatives importantes en matière d’investigations.
Surtout, cette interprétation contredit le nouvel article L. 172-4 du code de l’environnement qui prévoit que les agents de police judiciaire adjoints mentionnés à l’article 21 du code de procédure pénale recherchent et constatent les infractions au code de l’environnement dans les limites et selon les modalités fixées par le code de procédure pénale.
Il en résulte que cette extension de compétence ne peut être considérée comme un progrès pour les gardes champêtres puisqu’elle s’accompagne d’une régression majeure de leurs prérogatives pour rechercher et constater ces infractions (voir infra, n°2.2).
2.2 Pouvoirs de police judiciaire des gardes champêtres (code de l’environnement)
Tableau : Évolution des pouvoirs de police judiciaire des gardes champêtres en matière d’environnement
| Avant le 1er juillet 2013
|
Depuis le 1er juillet 2013 | Conséquences de la proposition de loi adoptée en première lecture par le Sénat le 16 juin 2014
|
| Recherche et constatation des infractions selon les modalités prévues par chaque police spéciale du code de l’environnement. | Recherche et constatation des infractions en quelque lieu qu’elles soient commises y compris dans des locaux ou véhicules professionnels ou au domicile (perquisitions) sous certaines conditions procédurales (art. L. 172-4 et L. 172-5 C. env.). | Recherche et constatation des infractions selon les modalités fixées par le code de procédure pénale (Art. L. 172-4 C. env.) : aucun pouvoir d’enquête.
|
| Droit de saisir l’objet de l’infraction, les armes, instruments, engins ayant servi à commettre l’infraction ou y étant destinés et les véhicules selon les modalités prévues par chaque police spéciale du code de l’environnement. | Pouvoir de saisir l’objet de l’infraction, les armes et munitions, les instruments et les engins ayant servi à commettre l’infraction ou y étant destinés et les véhicules utilisés par les auteurs d’une infraction pour commettre l’infraction, pour se rendre sur les lieux où l’infraction a été commise ou s’en éloigner, ou pour transporter l’objet de l’infraction (art. L. 172-12 C. env.) ;
Destruction des végétaux et des animaux morts ou non viables (art. L. 172-13 C. env.) ;
Droit de demander la communication, prendre copie ou procéder à la saisie des documents de toute nature qui sont relatifs à l’objet du contrôle (art. L. 172-11 C. env.) ;
Prélèvement et consignation d’échantillons (art. L. 172-14 et L. 172-15 (C. env.). |
Pouvoirs supprimés. |
| Droit de suivre les choses enlevées dans les lieux où elles ont été transportées et de les mettre sous séquestre. Recherche au domicile en présence d’un officier de police judiciaire qui ne peut refuser de les accompagner et qui signe le procès-verbal de l’opération à laquelle il a assisté (art. 23 CPP). | Pouvoir conservé
+ Droit de suivre les animaux, végétaux, minéraux enlevés en infraction à la réglementation d’un parc national ou aux législations protection de la faune et de la flore, chasse et pêche, à l’endroit où ils ont été transportés y compris au domicile sous certaines conditions procédurales (art. L. 172-6 C. env.). |
Pouvoirs supprimés. |
| Droit de relever l’identité des contrevenants (art. L. 522-4 du code de la sécurité intérieure). | Droit de retenir l’auteur d’une infraction qui refuse de décliner son identité ou est dans l’impossibilité de la justifier jusqu’à l’arrivée d’un officier de police judiciaire ou droit de le conduire dans un local de police aux fins de vérification de son identité (art. L. 172-7 C. env.). | Droit de relever l’identité des contrevenants (art. 78-6 du CPP). |
| Droit de recueillir sur place les déclarations et témoignages librement consentis (possibilité consacrée par la pratique). | Droit de recueillir, sur convocation ou sur place, les déclarations de toute personne susceptible d’apporter des éléments utiles à leurs constatations (art. L. 172-8 C. env.). | Pouvoir conservé par renvoi du nouvel article 24 CPP à l’article L. 172-8 C. env. |
